圖①：湖北省宜昌市伍家崗區(qū)檢察院公益訴訟辦案組聯(lián)合相關(guān)部門，在長江秭歸段查看污染土壤恢復(fù)情況。

　　蔣長順 王 忠攝影報道

　　圖②：重慶市檢察院檢察官查看個人信息保護(hù)公益訴訟案件辦理情況。

　　馬 弘攝

　　圖③：西藏自治區(qū)檢察院阿里分院檢察官與環(huán)保部門工作人員一起巡查河道。

　　鐘心宇攝

　　2017年6月27日，十二屆全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在全國范圍內(nèi)全面推開。

　　推動完善公益訴訟法律制度、健全規(guī)則體系，積極穩(wěn)妥探索公益訴訟新領(lǐng)域，積極與行政機(jī)關(guān)協(xié)同治理……五年來，檢察公益訴訟積極回應(yīng)公共利益訴求，守護(hù)人民群眾美好生活，實踐日漸豐富、深入。檢察公益訴訟實施過程中遇到的主要問題有哪些，都采取了哪些措施加以解決？當(dāng)前還面臨什么問題，進(jìn)一步的發(fā)展方向是什么？帶著這些問題，記者采訪了檢察機(jī)關(guān)工作人員和相關(guān)專家學(xué)者。

　　探索公益訴訟新領(lǐng)域

　　既要“積極”，也要“穩(wěn)妥”

　　“之前一段時間，公益訴訟尤其是檢察公益訴訟面臨的一個重要問題就是領(lǐng)域較窄，集中于環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等幾個領(lǐng)域。”復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授姚軍說。

　　為此，近些年檢察機(jī)關(guān)一直在適應(yīng)社會發(fā)展的需要，探索公益訴訟新領(lǐng)域。此前，最高人民檢察院學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，將探索拓展公益訴訟新領(lǐng)域案件的指導(dǎo)原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。2021年，最高檢配合立法機(jī)關(guān)積極推動新制定、修訂實施的未成年人保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、軍人地位和權(quán)益保障法、個人信息保護(hù)法等法律增設(shè)檢察公益訴訟條款，法定領(lǐng)域已經(jīng)拓展到“4+5”（生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓4個訴訟法明確列舉的領(lǐng)域和英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、個人信息保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保護(hù)5個單行法授權(quán)的領(lǐng)域）。今年6月24日，全國人大常委會剛剛修改的反壟斷法也寫入公益訴訟條款。今年的全國檢察長（擴(kuò)大）會議還提出，要積極、穩(wěn)妥重點辦理網(wǎng)絡(luò)治理、金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、婦女權(quán)益保障等領(lǐng)域公益訴訟案件……

　　“公益訴訟新增法定領(lǐng)域和其他新領(lǐng)域的探索不僅成為整個公益訴訟辦案的重要組成部分，在推動制度發(fā)揮更廣范圍、更深層次治理效能方面也發(fā)揮著越來越重要的作用。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列說。

　　2021年，針對浙江省某公司將《共產(chǎn)黨宣言》中文全譯本的首譯者陳望道的姓名、肖像等用于注冊商標(biāo)謀取私利，造成紅色資源知識產(chǎn)權(quán)被侵害問題，最高檢直接立案。經(jīng)就審核撤銷涉嫌違法商標(biāo)、消除社會影響等事項與國家知識產(chǎn)權(quán)局進(jìn)行磋商，國家知識產(chǎn)權(quán)局于2021年8月作出決定，宣告涉案5件“望道”注冊商標(biāo)無效。

　　上海某律師事務(wù)所律師徐京說，檢察機(jī)關(guān)在將公益訴訟延伸至知識產(chǎn)權(quán)等與個體利益密切相關(guān)的領(lǐng)域時，如何判定該領(lǐng)域涉及社會公共利益，需要納入公益訴訟范疇，以保證個體處分權(quán)利的自由，避免訴權(quán)濫用，是社會關(guān)注的問題。

　　面對疑問，檢察機(jī)關(guān)也有保證措施。最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝介紹，為了確保新領(lǐng)域探索時的“穩(wěn)妥”，避免濫用訴權(quán)，最高檢制定了相關(guān)指導(dǎo)意見，除了要求堅持“積極、穩(wěn)妥”的指導(dǎo)原則、準(zhǔn)確把握新領(lǐng)域的重點范圍外，還要求嚴(yán)格把握新領(lǐng)域立案條件，強(qiáng)化辦案程序保障，明確限定新領(lǐng)域立案條件和不宜立案的“負(fù)面清單”，嚴(yán)格規(guī)范新領(lǐng)域案件審批備案工作。

　　公益訴訟促進(jìn)訴源治理

　　既治“已病”，也治“未病”

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

　　據(jù)介紹，檢察公益訴訟從最初的主要關(guān)注個案公益損害的修復(fù)，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地發(fā)揮制度治理效能。

　　武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長兼秘書長秦天寶說，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟更能夠調(diào)動行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險監(jiān)管積極性，更能從監(jiān)管層面實現(xiàn)預(yù)防的功能。同時，訴前檢察建議等訴前程序在協(xié)同各方力量、盡早消除風(fēng)險上具有優(yōu)勢。

　　近年來，檢察機(jī)關(guān)以訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯、依法履職，確立“訴前實現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標(biāo)追求。實踐中，行政機(jī)關(guān)高度重視檢察機(jī)關(guān)訴前檢察建議，積極主動進(jìn)行整改。2021年，行政機(jī)關(guān)訴前階段回復(fù)整改率已從2018年的97.2%持續(xù)上升至99.49%。

　　“行政公益訴訟特別是其訴前程序的設(shè)計，作為檢察公益訴訟中最具中國特色的部分，集中體現(xiàn)了做好訴源治理‘前端化解’的要求。”最高檢第八檢察廳副廳長徐全兵說。

　　“公益保護(hù)和訴源治理都是系統(tǒng)工程，從公益訴訟檢察制度和實踐的發(fā)展看，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價值導(dǎo)向高度契合。”最高檢第八檢察廳檢察官王菁說，公共利益具有廣泛性，為了更好維護(hù)國家利益和社會公共利益，近幾年來檢察機(jī)關(guān)注重辦案職能延伸，從公益訴訟個案辦理到促進(jìn)面上問題的整改，再到助推立法和制度等長效機(jī)制的構(gòu)建完善，體現(xiàn)了一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進(jìn)和深化訴源治理、從源頭上減少矛盾糾紛的制度追求。

　　此前，黑龍江省雞西市滴道區(qū)人民檢察院收到市民投訴后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)供水公司所屬泵站存在未取得衛(wèi)生許可證擅自進(jìn)行二次供水、直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗、加壓站水箱未按規(guī)定進(jìn)行定期清洗消毒等問題，水質(zhì)存在安全隱患，該院通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)切實履行職責(zé)。

　　2019年底，黑龍江省檢察院通過雞西市的個案監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。該院隨即對全省139個縣（市）區(qū)千余居民小區(qū)和相關(guān)企業(yè)展開調(diào)查，并向省政府發(fā)出檢察建議，督促解決600多個居民小區(qū)飲用水安全問題，涉及居民40萬戶88萬人，促使在全省開展城鎮(zhèn)二次供水設(shè)施改造專項行動。

　　此外，為了真正治“未病”，預(yù)防性公益訴訟也越來越被重視。近年來，檢察機(jī)關(guān)一直在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、公共安全等與人民群眾切身利益息息相關(guān)的重點領(lǐng)域探索預(yù)防性公益訴訟。浙江、陜西、廣東、云南等地已將預(yù)防性公益訴訟納入有關(guān)檢察公益訴訟的地方性立法之中。

　　加強(qiáng)體系性制度設(shè)計

　　在深化實踐探索中推動制度完善

　　當(dāng)前，檢察公益訴訟面臨的另一個問題是加強(qiáng)體系性制度設(shè)計，對制度系統(tǒng)規(guī)范、體系完整協(xié)調(diào)的要求更加迫切。

　　“例如，民事訴訟法和行政訴訟法對公益訴訟均僅有一條甚至一款規(guī)定，內(nèi)容限于原告資格和適用范圍，相關(guān)單行法也大致如此，甚至僅為轉(zhuǎn)引，其實際效果是只發(fā)放了‘操作許可’。”北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固說。

　　檢察公益訴訟全面推開已走過五年，從頂層設(shè)計上更加注重立法。完善規(guī)則設(shè)置非常必要。

　　在組織保障方面，經(jīng)過修訂的人民檢察院組織法、檢察官法，分別對檢察院行使職權(quán)、依照法律規(guī)定提起公益訴訟，以及檢察官的公益訴訟職責(zé)作了明確。

　　針對公益訴訟辦案實踐中存在的規(guī)范依據(jù)分散、操作性不強(qiáng)的問題，去年最高檢制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，這是檢察機(jī)關(guān)第一部系統(tǒng)規(guī)范公益訴訟案件辦理的司法解釋，為辦案提供了全流程、體系化的規(guī)范依據(jù)。此外，最高檢專門制定《公益訴訟檢察七條禁令》，嚴(yán)防公益訴訟辦案中可能出現(xiàn)的司法不規(guī)范行為，以此作為“高壓線”“緊箍咒”，解決公益訴訟廉政風(fēng)險防控突出問題。

　　總結(jié)重點領(lǐng)域、環(huán)節(jié)辦案規(guī)律，近一段時間，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》，最高檢出臺《人民檢察院公益訴訟檢察部門辦理英雄烈士保護(hù)民事公益訴訟案件工作指引》《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》等，推動逐步形成覆蓋面寬、操作性強(qiáng)的辦案指引體系。

　　“現(xiàn)行法律對公益訴訟的規(guī)定比較原則，傳統(tǒng)訴訟法規(guī)則又無法滿足公益訴訟復(fù)雜的實踐需求。基于司法實踐的需要，最高法、最高檢出臺了大量司法解釋來破解難題。” 西北政法大學(xué)教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長王周戶認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，形成統(tǒng)一的、高效力的公益訴訟法律體系是必然要求。

　　“我們將總結(jié)實踐經(jīng)驗，積極推進(jìn)完善相關(guān)立法，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)規(guī)范保障作用。”胡衛(wèi)列說，檢察機(jī)關(guān)還將持續(xù)推動省級人大常委會出臺加強(qiáng)檢察公益訴訟專項決議、決定，鼓勵在有關(guān)地方立法中將檢察公益訴訟作為法律保障措施先行先試。

《 人民日報 》（ 2022年06月30日   第 19 版）

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